Larrea, Ortiz & Cía | Sociedad de Abogados

Sobre monumentos, autonomías y otros demonios

Cuando se consagró en la Constitución de Montecristi que los municipios gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, quienes hemos venido luchando desde las aulas universitarias por la plena autonomía de los gobiernos locales pensamos que gran parte de este esfuerzo –que comenzó con la Revolución Liberal a partir de lo establecido en el artículo 114 de la Constitución de 1906, que decía: “Las municipalidades, en el ejercicio de sus funciones privativas, serán absolutamente independientes de los otros poderes”– había arribado a buen puerto. Y es que sin lugar a dudas, el haber establecido que los municipios puedan gozar de autonomía política, dentro de un régimen unitario y centralista como el ecuatoriano, no era ni es poca cosa. Ahora bien, no es el momento de entrar a discutir si dogmáticamente es posible sostener que dentro de un Estado unitario puedan existir gobiernos autónomos con capacidad de gozar estas tres clases de autonomía. Lo que sí resulta imprescindible a la luz de la Constitución, es determinar si en la práctica esta autonomía está siendo respetada por el gobierno central o si lo escrito quedó en letra muerta, en virtud que se sienten fastidiados por el avance autonómico de los municipios al instituirse, por ejemplo, un listado de competencias exclusivas a su favor, situación que nunca antes había existido en el pasado y que es evidente, los incomoda. Me explico mejor: en la Constitución de 1998 se estableció que todas las competencias que poseía el gobierno central podían transferirse a los gobiernos municipales. La actual, en cambio, confirió a favor de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) una serie de competencias exclusivas, por ende, excluyentes de cualquier otro poder del Estado. Un cambio de paradigma sin lugar a dudas.

Pues bien, era de esperar que el Cootad, esto es, la ley que debía regir los destinos de los GAD, guarde consonancia con los cambios constitucionales. Y créanme que el esfuerzo realizado, pese a algunas inconstitucionalidades que he encontrado, es de destacar. Efectivamente a lo largo de esta ley se exponen con claridad los ámbitos competenciales de los GAD, se explica cómo deben ejercerse las competencias exclusivas, en fin, se aprecia una clara vocación en defensa de las autonomías. Tanto es verdad lo que digo que el artículo 6 del Cootad garantiza la plena autonomía de los municipios, al manifestar que: “Ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propios de los gobiernos autónomos descentralizados”. Es más, este mismo artículo establece que está especialmente prohibido a cualquier autoridad o funcionario ajeno a los GAD –bajo pena de destitución– el “impedir o retardar de cualquier modo la ejecución de obras, planes o programas de competencia de los gobiernos autónomos descentralizados”, así como “interferir o perturbar el ejercicio de las competencias previstas en la Constitución, este Código y las leyes que le corresponden, como consecuencia del proceso de descentralización”.

Hecho este breve análisis, la pregunta obvia que debemos hacernos es: ¿existe alguna norma constitucional que confiera alguna competencia exclusiva y por ende excluyente, a favor de los municipios sobre el patrimonio cultural ubicado dentro de su ámbito territorial? La respuesta, estimados lectores, es afirmativa. En atención al artículo 264, numeral 8 de este cuerpo legal, los gobiernos municipales tendrán, entre otras competencias exclusivas, la de “Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines”. Norma constitucional que además ha sido reproducida textualmente en la letra h) del artículo 55 del Cootad y que ha sido explicada con absoluta claridad en el artículo 144 de este Código cuando nos dice: “Corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, formular, aprobar, ejecutar y evaluar los planes, programas y proyectos destinados a la preservación, mantenimiento y difusión del patrimonio arquitectónico, cultural y natural, de su circunscripción y construir los espacios públicos para estos fines. La preservación abarcará el conjunto de acciones que permitan su conservación, defensa y protección; el mantenimiento garantizará su sostenimiento integral en el tiempo; y la difusión procurará la propagación permanente en la sociedad de los valores que representa”.

En definitiva: ¿tiene hoy el gobierno central alguna competencia sobre el patrimonio cultural existente en las ciudades? La respuesta es que sí, pero muy disminuida. Según el artículo 144 del Cootad antes mencionado, la única responsabilidad del gobierno central es la de emitir las políticas nacionales, salvaguardar la memoria social y el patrimonio cultural y natural, para lo cual le corresponde solamente declarar y supervisar el patrimonio nacional. Y digo disminuida porque la mayoría de los artículos de la Ley de Patrimonio Cultural y su Reglamento, al ser anteriores a la Constitución del 2008, no guardan armonía ni con el actual texto constitucional ni con el Cootad, por lo que se entienden derogados como claramente lo señala la única disposición derogatoria de la Carta Magna.

Vista así las cosas, ¿podrá algún juez conceder la acción de protección que ha sido presentada contra un acto de simple administración del Municipio de Guayaquil, para evitar la instalación de un monumento del expresidente y exalcalde de Guayaquil, Ing. León Febres-Cordero, en la planchada del Barrio Las Peñas, bajo la teoría que ha sido supuestamente vulnerado “el derecho a la memoria histórica y social de nuestro pueblo, a la identidad personal y colectiva y al acceso al patrimonio cultural existente”; así como porque dizque se necesita “contar con la autorización del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural, conforme lo establece la letra k) del artículo 5 del Reglamento General de la Ley de Patrimonio Cultural”, artículo que hoy está plenamente derogado por mandato constitucional?

La respuesta es que sí puede. Hoy, mientras escribo este artículo, contra norma expresa de la Constitución y del Cootad y ultrajando la autonomía política del Municipio de Guayaquil, un juez ha decidido acoger la acción de protección presentada, a pesar de que al amparo del artículo 425 de la Constitución los jueces, al momento de dictaminar respecto de una acción constitucional, están obligados a considerar el principio de competencia, esto es a privilegiar a los municipios que tengan la titularidad de una competencia exclusiva sobre determinada materia. Otro fallo ciertamente lamentable en esas épocas de oscurantismo judicial.